如何理解創新|淺談如何創新人大監督機制
去年６月份，中共中央轉發的《中共全國人大常委會黨組關于進一步發揮全國人大代表作用，加強全國人大常委會制度建設的若干意見》（即９號文件），明確提出要進一步健全監督機制、完善監督制度，改進和加強監督工作。愛思范文25http://fanwen.is97.com吳邦國委員長在江蘇、山東等地考察時，先后幾次就如何做好人大監督工作發表重要講話。結合文件和講話精神，下面就如何創新監督機制，改進和加強監督工作談幾點粗淺的認識。
一、創新人大監督機制的必要性
監督權貫穿于人大工作的始終，它是憲法和法律賦予各級人大及其常委會的一項重要職權。通過行使監督權，一方面能夠促進法律、法規的貫徹實施，另一方面能夠發現和糾正執法機關違犯法律、法規的行為。各級人大及其常委會在行使監督權方面做了大量工作，但是在實際工作中，離憲法和法律的規定和人民群眾的期望還有一定的差距，人大的監督并沒有真正到位，有的人大及其常委會還沒有很好地行使這個職權。究其原因，歸結于人大監督機制尚不健全，為此，人大監督機制必須與時俱進，不斷創新，從制度的層面與行為規范的角度進行設計創新，以適應社會主義政治文明建設的需要，促進依法治國，形成良好的社會環境。
健全和創新人大監督機制是確保監督職能充分發揮的前提和基礎。人大監督權是人民當家作主的政治權力，人大監督工作能否有效開展，直接關系到人民當家做主權利的落實和社會主義民主政治建設目標的實現。而這種權力的運行，離不開人民代表大會制度的完善和這種制度機制的有效運作，其中最重要的是完善和創新人大監督機制。人大監督機制的健全和完善就是要正確處理好國家權力機關和“一府兩院”關系。這些關系的每一個環節，都是人民代表大會制度整個機制的有機構成，無論哪一個環節疏忽或者遺漏了，都會影響整個機制功效的正常發揮。只有不斷完善和創新人大監督機制，嚴格依法行使監督權，才能保證人大其它職權得到落實，才能保證人民在國家中的主人地位得以實現。
二、分析創新人大監督機制存在的問題及原因
（一）監督法律制度的缺失
人大監督機制的健全和完善的關鍵在于監督法律制度的“剛性”，而正是監督法律制度的缺失使人大監督的應有的效能不能得以發揮。
首先，監督法律制度的不完備使監督不能到位。目前我國還沒有出臺監督法，有關監督的法律分散在憲法和法律法規中，這樣所產生的后果是：其一，造成監督制度缺乏系統性，各種監督形式法律聯系差、層次性不清，模糊了民意機關監督的法律權威；其二，有關人大監督的法律過于原則，缺乏可操作性，形成監督中的空白地帶。
其次，法律對監督權規定的非剛性化。憲法和法律賦予各級國家權力機關監督權，就是為了對行政權和司法權進行制約，確保其不被濫用。但是如何對各級國家權力機關的監督權進行有效的控制，以確保監督權不被濫用或擱置，我國憲法和法律卻沒有剛性規定。雖然法律也提到各級國家權力機關要接受人民群眾的監督，但這種監督并不具有可操作性，更缺乏必要的剛性，它實質上是建立在各級國家權力機關自覺自愿的基礎之上，因而很難落到實處。由于法律對各級國家權力機關的監督權的規定沒有相應的法律責任與其對應，使其成為一種缺少法律責任的特殊的“超級”權力。也就是說，各級國家權力機關是否行使監督權、監督權行使質量的高低，都不需要承擔任何法律責任，而沒有法律責任的權力，其權力運行的結果或者被濫用、或者被束之高閣，這是被歷史和實踐證明的。這種制度設計模式，不僅影響到權力機關監督權的運行效果，同樣也削弱了其他職能如立法、重大事項決定以及人事任免等的運行效果。
（二）代表制度的欠缺
人大代表制度的欠缺使作為監督主體的人大代表意識薄弱，缺乏使命感。這集中表現在以下兩方面：一是人大代表的日常管理制度的空白。根據我國法律規定，各級人大常委會是各級人民代表大會的常設機關，它承擔處理權力機關交辦的日常事務、為權力機關組成人員服務的義務。但在對代表的履職情況進行考核時，卻面臨著沒有法律依據的尷尬局面。因此，作為國家的政權組織形式，龐大的各級國家權力機關竟然沒有設立相應的機構來履行對其組成人員的管理職責，人大代表是否履行職務以及履行職務質量的高低，都不需承擔任何法律后果。而所導致的直接后果就是從客觀上縱容了部分權力機關組成人員的“不作為”和消極用權現象。我們知道，人大權力是集體行使，人大監督工作的權威來自于每一個組成人員的智慧，是集體勞動的結晶。如果作為國家權力機關組成人員的人大代表不能盡職盡責，那么權力機關監督的效果就會大打折扣。當前，人大監督工作力度不夠、效果不盡如人意，這與部分人大代表在對待監督權的運用上所采取的“不作為”或“消極作為”有很大關系。增強人大代表的責任心，僅靠人大代表的自覺性遠遠不夠，還必須輔之以必要的管理制度，健全管理機制，’有效行使對代表的日常管理權限，切實加強對人大代表的考核、管理。對于那些不認真履行義務的代表，法律應該作出明確的規定。這對于增強人大代表的責任心，提高權力機關監督工作的效能無疑是一種積極的推動。同時，它還可以促進樹立國家權力機關勤奮、務實、高效的良好形象。(責任編輯：愛思范文http://fanwen.is97.com)
二是“非職業代表”制的尷尬。根據我國法律規定，我國權力機關組成人員中除極少數如部分常委會組成人員實行專職外，其余絕大多數是兼職。這樣的制度設置，實際上是基于以下一種理念，即人大代表的覺悟都非常高，他們在認真做好本職工作的同時，不僅能非常自覺地履行法定義務，而且也有充沛的精力和足夠的能力去履行好國家權力，從而確保權力機關的有效運轉。但現實卻遠非如此理想，一些人大代表的素質并不夠高，不能自覺執行代表職務，難以充分發揮作用，導致這樣的結果并不是由代表單方面的因素所造成的，因為大部分代表在履行代表職務時是無償的，很顯然這種制度設計違背了按勞分配原則，也有悖于憲法和法律維護勞動者經濟權利在內的一切合法權益的精神，是對大部分代表勞動的不尊重。市場機制是一種利益導向的機制，市場經濟最講究權利與義務的對等，代表的本職工作是代表的衣食之源，我們要求代表處理好本職工作與代表職務的關系，在本職工作之外再盡義務，而放棄本應享受的經濟權利，這不僅不合情理，實際上有點強人所難。正是由于代表兼職制違背了市場經濟條件下權利與義務對等的基本原則，再加之前面所提到的缺少相應的代表日常管理機制，因而，在這樣一種既無內在動力，又無外在壓力的制度框架下運行的國家權力機關，要提高國家權力包括監督權力運行的效率只能是一種美好的愿望。
總之，法律制度的缺失不僅使監督流于形式，不能保障憲法和法律的有效實施；而且使程序性的監督多于實質性的監督，造成監督缺乏針對性和權威性；也使監督缺乏預見性，滯后現象產重。這樣的監督只能起到亡羊補牢的作用，而不能做到未雨綢繆，防患于未然。
（三）監督體制尚未完全理順
按照憲法的規定，被人大監督的國家機關也行使一定的國家權力，因而人大要實現有效的監督，也必然要具有一定的權力為依托，這就需要憲法和法律具體明確規定監督主體和監督客體之間的權利和義務，以便于人大有效地行使監督權。目前，人大行使監督權遇到的體制方面的主要問題是黨政不分、以黨代政的現象。在黨政不分的體制下，黨委往往直接決定本行政區域內的重大事務，包括重大的行政事務。按照我國現行體制，各級黨委關于國家事務的重大決策，凡是應該由本級人大及其常委會作出決議、決定或立法的，都應通過人大及其常委會按法定程序辦理。然而，在現實中經常出現黨和政府共同決定某些事務，并聯合發文件。當這些由黨委決定并由行政、司法機關執行的事務發生問題時，人大就難以進行監督和糾正。如果人大只是單純地追究因執行黨委決定而造成失誤的行政、司法機關及其工作人員的責任，既有失公平，又不能徹底解決問題，而人大對之要監督到底的話，勢必就會涉及到黨委，但是憲法并未明確賦予人大有監督同級黨委的權力。相反，人大與其他國家機關一樣，都要接受黨委的領導。事實表明，如果不解決黨政不分的體制問題，顯然不利于發揮人大監督職能作用。
三、當前如何創新人大監督機制
（一）完善監督機制，確保憲法法律的權威
人大監督權是憲法和法律所規定的特殊權力。也就是說，人大監督權力的行使是以法的規定為依據，按照法定的程序來對被監督者的權力進行監督，確保被監督者的權力做到正確合法的行使以維護社會公共利益。憲法法律要靠強化監督來維護它的統一和尊嚴，監督要靠法制來規范其權限、職責、方式和程序，從而確保監督的權威和成效。因此，我們要在全社會真正樹立起憲法和法律的權威，保障憲法法律的實施，就必須強化人大監督機制，使人大的法律監督更加規范、有序，取得實效。否則，就會使人大監督工作時興時衰，進而會使憲法法律的實施受到人為因素的干擾，甚至成為一紙空文。同時要進一步健全和完善各項法律制度尤其監督法律制度，使人大監督納入到法治的軌道。這樣人大監督權不僅能夠有效地發揮作用，而且規范、科學切合我國社會主義政治文明建設的客觀需要，真正樹立起人大監督的權威性。(責任編輯：愛思范文http://fanwen.is97.com)
（二）強化制度約束，理順黨與國家機關的關系
加強監督制度建設是強化監督工作并使其嚴格按照一定程序運行的重要保證。因此，真正發揮人大的監督職能作用，必須重視監督制度的建設與創新。人大法律監督立法，要堅持體現人大在法律監督上“既不失職，又不越權”的原則，在法律上明確人大法律監督和工作監督的程序，使人大的監督工作趨于法律化、規范化。
一是法律監督立法應當保障和促進人大法律監督職權的行使。要明確界定人大法律監督職權的性質、地位和作用，界定人大法律監督職權的內容，以確保人大能夠充分有效地行使法律監督職權。
二是法律監督立法要對人大的法律監督職權的行使進行規范。在法律監督的方式、手段、力度和頻率的設定上，要以被監督對象能夠承受為限，以防止法律監督的隨意性，防止法律監督權的濫用，確保法律監督合理、規范和有序地進行，達到保障和促進法律有效實施的目的。
三是建立和完善人民代表制度。從法律的角度對人大代表的素質和能力及其履行職責的責任作出明確規定，同時還要在人大代表選舉中引入競爭機制，造就出素質高、能力強的人大代表，增強代表履行職權的動力和責任感。
四是構建與我國政治現實相協調的監督機制，理順黨與國家機關的關系。一方面，黨作為領導者，應當按照符合領導特征的途徑和方式，充分發揮對國家機關的領導作用；另一方面，黨作為被管理者，應當自覺地尊重國家機關的管理，在憲法和法律范圍內活動，把黨權與政權的關系納入法治軌道，為人大監督工作的順利開展創造良好的環境。
（三）建立、健全人大監督的運作程序
人大監督程序，是指人大及其常委會行使監督權對監督對象的調查處理等前后相續的法定步驟、順序、形式、方式和時限。如果程序的設計及其運作不符合人大監督的目的，再完善的人民代表大會制度也會變成幻影。從一定意義上講民主政治就是程序政治，民主制度就是依靠合法性的程序來支撐的。對于以會議作為主要工作形式的人大制度來說尤其需要加強對程序的規定。因此，程序對于人大監督的意義在于，程序具有定