【尖銳專家解讀排除】專家解讀山西政府工作報告煤炭企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革為突破口推進(jìn)依法行政
各位網(wǎng)友大家好！山西2015年的兩會是在中央對山西發(fā)生系統(tǒng)性塌方式腐敗進(jìn)行嚴(yán)肅查處，對省委班子進(jìn)行重大調(diào)整，山西面臨政治上、經(jīng)濟(jì)上、生態(tài)環(huán)境上、民生上四大方面的立體困擾的背景下召開的，引起了社會各界的關(guān)注，山西將如何適應(yīng)政治經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，部署今年的工作。從今天開始，人民網(wǎng)山西頻道將邀請各方面的專家對本次會議的政府工作報告進(jìn)行解讀。今天做客人民網(wǎng)的嘉賓是中國政策科學(xué)研究會常務(wù)理事、中國政治學(xué)會理事、山西大學(xué)博士生導(dǎo)師、山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副院長董江愛女士。董教授您好！跟我們的網(wǎng)友打個招呼。董江愛：尊敬的各位人民網(wǎng)網(wǎng)友大家好。主持人：董教授，黨的十八屆四中全會通過的全面推進(jìn)依法治國的決定當(dāng)中提高，深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府，那這次會議的報告當(dāng)中，專門把切實(shí)加強(qiáng)政府建設(shè)列為一部分內(nèi)容，提出要用法治思維和法制法治方式全面履行職能，請您給我們描述一下法治思維和法治方式是什么樣一個狀態(tài)。董江愛：我覺得這次會議提出要用法治的思維和法治方式履行職能，是我們山西省省委省政府履行貫徹執(zhí)行我們十八屆四中全會全面推進(jìn)依法治國的非常重要的一個決策。法治思維其實(shí)就是要求我們的政府公務(wù)人員要有法治的理念，要有法治的精神，要遵守法律的規(guī)則。法治的方式指的什么呢？是政府的工作人員，他在調(diào)整利益關(guān)系的時候，或者是說他在解決矛盾的時候，就要以法律的原則來進(jìn)行，而不能根據(jù)人情，根據(jù)自己的想法來做，而是要依據(jù)法律的原則。主持人：報告當(dāng)中提到要深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡政放權(quán)，全面清理非行政許可審批，大幅減少前置審批，請您給我們介紹一下，行政審批的前世今生，解釋一下非行政審批和前置審批的概念。董江愛：我覺得行政審批，其實(shí)是行政審核和行政批準(zhǔn)這樣的一個過程，簡單來說，就是我們政府蓋公章。行政審批是我們政府有很多工作，或者是說對一些事情該怎么做，他要有一個這樣的形式來進(jìn)行。一般來說，政府對各種各樣的事情都愿意審批，他要審批，比如資源就可能更多的控制在政府的手中，審批的項(xiàng)目越多，審批的程序越繁雜，政府可能把這個事情抓的就越牢。所以說在政府行政的過程中，一般表現(xiàn)出來的就是審批太多、太繁雜，最后的結(jié)果就是效率比較低下，而且會引發(fā)許許多多的權(quán)力尋租。我國在行政審批改革方面大約是新世紀(jì)初，2001年開始進(jìn)行行政審批制度的改革，比如2001年開始，2002-2012年大量的行政審批項(xiàng)目被撤銷。所以我覺得在行政審批這一塊，目前我們要做的就是進(jìn)行改革，要減少行政審批的項(xiàng)目。最近我們“兩會”，山西省通過了一個關(guān)于深化煤炭管理體制改革這樣的報告，我覺得非常的好。煤炭管理體制改革中，第三部分就專門講的是深化煤炭的行政審批這樣的改革，大約在這個方面提出了四條：簡化行政審批的項(xiàng)目、公布權(quán)利清單、簡化行政審批的流程、對煤炭管理的證照要加強(qiáng)管理這些方面。行政審批對我們提高行政效率來說，行政審批應(yīng)該越簡化越好。目前來說，在我們山西，審批改革方面，我覺得做的比較多，對很多原來分開審批的東西，聯(lián)并審批，原來需要很多部門在很多地方做，現(xiàn)在就聯(lián)合來辦了。比如說政府服務(wù)中心，服務(wù)中心就是一條龍?jiān)谧觯瑢徍恕⑴恕⑸w章，一下就解決了，這樣就減少了很多很多中間的手續(xù)，提高了工作的效率，同時也減少了很多很多腐敗的空間，大大的縮小了。主持人：教授，可能我們很多網(wǎng)友對行政審批和非行政審批的概念不是很了解，用剛才您提到的煤炭產(chǎn)業(yè)來舉例子，運(yùn)用到煤炭產(chǎn)業(yè)當(dāng)中是一個具體什么樣的內(nèi)容。董江愛：前置審批，有些東西在審批的時候要先做一些審批的事項(xiàng)，比如說在非煤炭領(lǐng)域可能更明顯，比如說餐飲，他要前置審批，首先要有一個衛(wèi)生條件要達(dá)標(biāo)，首先要搞這個審批，這些要審批完了，才能給你營業(yè)執(zhí)照，這叫前置審批，就是在發(fā)營業(yè)執(zhí)照以前要審批很多很多。那么在煤炭這里，煤炭營業(yè)執(zhí)照發(fā)下來可以經(jīng)營的話，要有六證，安全執(zhí)照……涉及到很多，這六個證都辦下來了，才能給你煤礦開采經(jīng)營這個證，這就是前置要做的東西。非行政的審批，我覺得是行政許可法調(diào)整以外的行政審批。在《行政許可法》里面要求的這種他也要做，他做了，就叫非行政許可。一般的行政審批都必須是《行政許可法》要求的，他進(jìn)行行政審批，在這以外有些他也要審批，就是非行政審批。主持人：那我們目前山西的狀態(tài)是什么樣子的，目前按照您的理解，政府審批的理想狀態(tài)應(yīng)該是什么？董江愛：政府審批的理想的狀態(tài)，我覺得應(yīng)該是能不審批的盡量不審批，審批的時候程序越少越好。目前來說，我們?nèi)珖谶@方面改革都做得不錯，我覺得好了很多，我們山西也是這樣，就我剛才說的，聯(lián)辦，原來很多部門現(xiàn)在都聯(lián)合來審批；也有政府服務(wù)中心，設(shè)一個服務(wù)中心，需要很多的審批程序就在這里一下就解決了。目前行政審批改革以后都是不錯的，比如說我們的煤炭管理體制里面，我們的煤炭領(lǐng)域的行政審批的改革，剛剛通過的改革里面，就有撤銷一些什么什么審批，還有什么什么審批，留下什么，撤銷什么，流程怎么簡化，都規(guī)定的非常清楚。所以我覺得在這方面，山西目前做的還是不錯的。和以前來比，說實(shí)在話，為什么我們山西出了這么大事，政治生態(tài)如此的惡劣，我覺得這和以前的煤炭關(guān)系非常大，那種審批特別繁雜，要求特別多，一些煤炭企業(yè)要辦完六個證，到什么時候了，所以沒辦完以前就要開采、賺錢，他必須要賄賂，他不形成這種關(guān)系就沒有辦法，這審批是要相當(dāng)長的時間，而且要都六證齊全才去做的，很多他就沒有辦法，所以說繁雜的行政審批使得我們的煤炭領(lǐng)域沒有辦法做市場的渠道，政府的控制太多了，他都把這個煤炭資源牢牢的控制在自己的手中，那么資源的配置就沒有辦法來發(fā)揮市場的作用，被政府完全控制了，最后導(dǎo)致的就是官煤勾結(jié)。主持人：所以說簡政放權(quán)是非常重要的。董江愛：非常重要，這是我們行政審批改革最為突出的成就，就是簡政放權(quán)。主持人：教授，剛才您提到了政治生態(tài)，王儒林書記來到山西以后，也一直在反復(fù)在強(qiáng)調(diào)要凈化政治生態(tài)，那您結(jié)合一下山西當(dāng)前的實(shí)際情況對凈化政治生態(tài)有一個什么樣的好點(diǎn)子？董江愛：山西的政治生態(tài)大家都知道，我們山西說實(shí)在話成了整個中國腐敗的重災(zāi)區(qū)了。為什么這樣呢？我覺得還得源于煤礦，我覺得在：山西因煤而興，因煤而富。為什么會這樣子？劉云山提出過，關(guān)鍵是山西的政治生態(tài)出了問題；王儒林書記也明確提出過我們山西要在解決官商勾結(jié)、權(quán)錢交易方面狠下工夫，這說明什么問題？就說明了我們山西煤礦管理的問題，煤礦產(chǎn)權(quán)的問題，這是最根本造成我們山西政治生態(tài)惡化、官商一體的最根本的根源。所以我在這里想特別強(qiáng)調(diào)一下煤礦資源的管理。煤礦屬于國家所有，所有權(quán)是國家，那么誰來行使這個所有權(quán)呢？是我們中央政府。中央政府行使所有權(quán)，全國人民所有的東西，煤礦又在地方，它需要地方政府來管理，所以在管理上我們實(shí)行的又是一個委托代理，中央委托地方，委托代理這樣的管理方式，所以正是因?yàn)檫@樣，一在煤炭所有權(quán)上，所有權(quán)模糊的，所以所有權(quán)最后被地方、被部門分割了，在管理方面是中央委托地方，在委托地方的時候，又缺乏一種激勵約束機(jī)制，地方應(yīng)該做什么，必須做什么，缺乏這樣的激勵約束機(jī)制。所以說地方在管理煤礦的時候，它就以地方利益為主，但是以地方利益為主的時候，官員在做這個事情的時候可能又以個人利益來做，于是就出現(xiàn)了管理失效。所以權(quán)益被地方政府和部門利益分割了，而且在管理上這種管理又失效了。所以我覺得在這樣的一個中央行地方賦權(quán)，地方在管理煤礦的時候，因?yàn)槊旱V經(jīng)營是企業(yè)來經(jīng)營，無論是國有企業(yè)來經(jīng)營，還是民營企業(yè)來經(jīng)營這個煤礦，它都要和政府打交道，這就涉及到我們剛才說的行政審批了，地方政府要死死地把資源控制在自己的手中，國有煤礦主要是向國家交稅的，不像地方；而地方煤礦上收稅主要是靠集體煤礦、個體煤礦這些小煤礦，所以大家知道，為什么山西這么熱衷于千軍萬馬搞小煤礦，油水快流的時候，因?yàn)槲覀兊胤秸疅嶂杂诟氵@個，因?yàn)樗o地方交稅，地方的財(cái)政需要；對官員個人，小煤礦怎么辦，小煤礦辦的時候有很多，誰能辦？誰不能辦？政府要審批，他要拿到六個證，涉及到很多很多的部門，這些部門在審批的過程中就要和企業(yè)、煤礦老板打交道，小煤礦辦需要技術(shù)，你有沒有技術(shù)，他要給你審批，你安全的投資能不能到位，他也要審批，那么審批的過程中就給官員大量的空間，所以就出現(xiàn)了我們很多把廢棄的煤礦，花一點(diǎn)點(diǎn)錢通過偽造一些材料等等，就把它變成正規(guī)的煤礦了。很多小煤礦根本就達(dá)不到標(biāo)，他也要開采，也要賄賂，于是官煤就勾結(jié)在一起，所以形成了“官煤勾結(jié)，官商一體”，這樣的一種政治生態(tài)。主持人：您覺得如何去凈化政治生態(tài)？董江愛：剛才我們就說到，這個根源在于我們的產(chǎn)權(quán)不明晰，我們的煤炭管理的體制不科學(xué)，所以怎么樣優(yōu)化？其實(shí)在制度建設(shè)方面，我們剛剛出臺的煤炭管理體制改革說了很多，我在這里還想強(qiáng)調(diào)一下，我們必須通過產(chǎn)權(quán)的改革來發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。政府要撤出來，你不能通過行政審批把煤礦資源死死的控制，沒有辦法發(fā)揮市場的作用，所以資源的利用率很低。所以大家知道，美國要求最低回采率不得低于30，而我們山西的煤礦回采率，小煤礦一般都在10-15之間，煤礦資源大量的被浪費(fèi)。還有一個重要的，我們煤礦交稅的時候，按劑量，你銷售多少，挖出來多少，按這個來交稅，他不為地下的資源負(fù)責(zé)。本來應(yīng)該說，企業(yè)拿到這個煤礦，這個煤礦地下?lián)碛卸嗌儋Y源量，你都要為他負(fù)責(zé)，你要為他花錢，他沒有，他開出來賣多少，所以說就是放空開采，開最好的煤，優(yōu)質(zhì)的煤，好采的煤，所以就造成了我們回采率非常低，資源大量浪費(fèi)。還有放空的開采最后導(dǎo)致的是地質(zhì)災(zāi)害，生態(tài)環(huán)境破壞特別嚴(yán)重。最后我們也看到了，在今天我們山西地質(zhì)災(zāi)害非常嚴(yán)重，這災(zāi)害誰來承擔(dān)？農(nóng)民來承擔(dān)。我們政府來做這，這需要花大量的錢，而煤被挖走了，煤老板、還有貪污的那些官員他們把錢揮霍了，所以我覺得這個損失是非常巨大的。那么針對這個問題，我覺得我們的改革第一就是必須通過產(chǎn)權(quán)的改革，權(quán)責(zé)利關(guān)系把它整清楚，這樣的話，真正的煤礦資源的配置要靠市場去配置，而不是政府，當(dāng)然市場能否發(fā)揮決定性作用，我們還要更好的發(fā)揮政府的作用，這就是我們十八屆三中全會提出來的，這是第一個要通過產(chǎn)權(quán)改革解決這個問題，真正地使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，這樣我們政府在行政審批方面必須要資源產(chǎn)權(quán)改革，你不把這些理清楚，那就沒有辦法發(fā)揮市場作用。第二個，我覺得應(yīng)該做的是規(guī)范政府的行為。必須依法來做這些事情，使得我們資源開采的領(lǐng)域去行政化，走市場的道路。再一個我們還要規(guī)范國有企業(yè)的行為，就使我們的煤礦的產(chǎn)權(quán)，權(quán)、責(zé)、利的關(guān)系上讓它走上契約化，怎么開采，開采多少，開采完了以后怎么為煤礦開采地方的地質(zhì)、生態(tài)負(fù)責(zé)，誰開采誰負(fù)責(zé)，誰治理，在國有企業(yè)這塊權(quán)責(zé)利關(guān)系要清楚；對民營企業(yè)，我們要規(guī)范民營企業(yè)的行為，使得我們的煤炭經(jīng)營領(lǐng)域走向市場化，這是第二個。第三個是非常重要的，因?yàn)槲覀冋f搞這個改革，不是喊一喊，把規(guī)則制定好，就能做好，關(guān)鍵是在行動上，你怎么去做，我覺得這一點(diǎn)，我們山西省2010年就被列為國家級綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，我們關(guān)鍵就是在這個大試驗(yàn)區(qū)做小試驗(yàn)，一定要行動起來，要去做，怎么去做？要發(fā)揮高校的智庫，教育部我們中央特別特別重視這個智庫。在山西這塊，我們山西大學(xué)我覺得還是走在前面的。從2014年6月，我們山西大學(xué)就在全國范圍內(nèi)吸引專家，基層轉(zhuǎn)型發(fā)展這塊，吸引國家級頂級專家，在山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院成立了一級研究院，山西大學(xué)中國成型發(fā)展研究院，發(fā)揮智庫的作用，我們這塊有人力來做這樣的事情，我們有理論，我們也有經(jīng)驗(yàn)，在全國也做了很多成功的小試驗(yàn)。就在我們的大試驗(yàn)區(qū)里，我們選一些資源小縣搞試點(diǎn)，我們選一個地方做深入的調(diào)研，調(diào)研以后把它的問題整清楚，然后再制定出一些可行的辦法，然后在實(shí)踐中去操作，在操作的過程中去完善。這個小試驗(yàn)我覺得非常好，因?yàn)榘堰@個點(diǎn)抓住以后，很接地氣，而且在做的時候風(fēng)險也易于控制，出現(xiàn)問題及時來糾正，同時也有利于創(chuàng)新。當(dāng)然我們現(xiàn)在在搞第二期的采煤塌陷區(qū)治理，比如我們做這個小試驗(yàn)的時候，采煤塌陷區(qū)，我們選一個縣選一些村，因?yàn)橹卫聿皇且粋€方面的事情，你要進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改革，它涉及到方方面面的事情，所以我們必須整體推進(jìn)，做小試驗(yàn)的時候不是一點(diǎn)一點(diǎn)的做，而是整體。在整體的里面，因?yàn)樗婕暗胶芏嗪芏嗟膯栴}，我們又要抓重點(diǎn)，整體推進(jìn)，重點(diǎn)來做，同時我們要城鄉(xiāng)一體，現(xiàn)在搞采煤塌陷區(qū)的治理，必須要沿著城鄉(xiāng)一體化的方向去做我們的新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)，去做我們的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，要利用智庫，發(fā)揮智庫的作用搞小試驗(yàn)。我們這么長時間了，應(yīng)該慢慢通過小試驗(yàn)，拿出一個又一個好的辦法來。所以我覺得優(yōu)化我們的政治生態(tài)，就應(yīng)該從產(chǎn)權(quán)改革入手，然后腳踏實(shí)地地搞一些小試驗(yàn)，找到我們的好路子，這個我覺得是能夠做到的。目前我覺得形勢也很好，我們省委書記非常重視這方面的工作，他提出來的很多好的點(diǎn)子，比如說“六權(quán)治本”，比如“三個一批”，把這些東西整好，然后我們再腳踏實(shí)地搞我們的煤礦產(chǎn)權(quán)改革，搞煤礦資源性地區(qū)綜合治理機(jī)制，搞我們的采煤塌陷區(qū)的治理，都非常有效，我們一步一步腳踏實(shí)地去做，就能夠做出來。主持人：董教授，習(xí)近平總書記也強(qiáng)調(diào)，各級政府必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在法治軌道上開展工作，山西的工作報告中也提到，完善行政法規(guī)，規(guī)章制定程序，建立重大決策合法性審查機(jī)制，終身責(zé)任追究制，及責(zé)任倒查機(jī)制，請問完善這些程序和依法行政是怎樣的關(guān)系，而在重大決策上建立這些機(jī)制又是如何保障依法行政的？董江愛：我覺得完善這些程序，就是依法行政的最基本要求，也可以說是依法行政的前提和基礎(chǔ)。只有完善了這些程序，通過這些程序辦事，才表明你是依法行政的，而且我們一些重大的決策，重要事情的決策必須走這樣的程序。沒有程序，你的科學(xué)化就沒有辦法保證，而且檢驗(yàn)一個政府它是否是依法行政的，它的依據(jù)是什么？我覺得一個有行的依據(jù)就是你走這些程序了沒有，你沒有走這些程序你怎么說你依法行政。所以我覺得程序它就是依法行政最基本的要求。人們說正義應(yīng)該是被實(shí)現(xiàn)的，而且應(yīng)該被能看得見的形式實(shí)現(xiàn)，這就是正義能夠被看得見實(shí)現(xiàn)的一個過程就叫程序，叫程序公正。必須走這樣的程序，政府在這個程序中慢慢就會得到實(shí)現(xiàn)。建立這些程序，如何保證這個東西？你要建立這個程序，它就會避免我們以前的一個人專制，一個人拍腦袋說了算，你走程序的過程，其實(shí)就是一個民主的過程，就是一個公開的過程，就是一個科學(xué)決策的過程，而且我們現(xiàn)在提出來要倒追，不像以前我干幾年拍腦袋就走，或者我高升了，退休了，現(xiàn)在不是了，按照程序做過去以后，只要這個事情是你決策的，那么你永遠(yuǎn)要為它負(fù)責(zé)，不管你走到哪里，不管你是否是退休了，你都要為它負(fù)責(zé)。其實(shí)我覺得這是依法行政的一個保障，按照程序進(jìn)行重大決策，這個程序給你記錄下來，你就要永遠(yuǎn)為他負(fù)責(zé)，他對依法行政來說也是一個保障，如果沒有重大事情的這樣一個決策的程序，就不能保障依法行政。主持人：那報告當(dāng)中提到探索建立政府績效第三方評估機(jī)制，請您給我們介紹一下國內(nèi)外在這方面有些什么樣的做法。董江愛：第三方評估，我們實(shí)行的時間不長，這主要是國外的經(jīng)驗(yàn)，國外早就實(shí)行了，而且做得很好，有非常成熟的做法，非常豐富的經(jīng)驗(yàn)。我們是2004年把第三方評估引進(jìn)來做，我覺得這是政府行政體制改革的一個非常非常重要的成就。以前我們就是政府評政府，上級評下級，所以我們才追求政績觀形式主義，上級需要什么，上級喜歡什么我就做什么，這樣的話對我們政府做事來說，我覺得績效是非常低的。第三方評估引進(jìn)來以后它的好處在哪里呢？它的好處就是讓另一方來評價你政府，而不是政府自己評自己，政府自己評那就是走形式，政府喜歡什么它就做說什么，是重形勢，現(xiàn)在是重績效，當(dāng)然現(xiàn)在的第三方在我們國家來說還是不成熟的。因?yàn)榈谌皆谖覀儸F(xiàn)在有很多做法，比如說高校比較多，很多高校請專家去評估，還有做法就是有專業(yè)的評估的組織，有專業(yè)的公司去評估，還有民間組織去評估，還有的組織公眾，政府做一些事情，授意公眾去評估，有很多的做法，模式很多很多。但是在我們國家，我覺得目前做的過程中存在很多風(fēng)險，比如說專家評估，高校的專家評估怎么能保證他有權(quán)威性、沒有問題，他有專業(yè)的評估人員，他有權(quán)威性、有理論、有評估的標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)體系，他都掌握的比較好。但是怎么能夠保證這些人的評估是按照客觀的要求評出來的，他是否也被賄賂了呢？我覺得這是一個問題。怎么能夠保證它是公正的、客觀的？它不是說隨便政府賄賂他一下，跟這個官員關(guān)系不錯，就評估好了。對社會民間組織來說，可能比較公正，比較客觀，存在對一些指標(biāo)體系的把握，全面不全面，可能權(quán)威性差一點(diǎn)點(diǎn)。所以我覺得在我們國家目前第三方評估是非常非常好的，這個做法是行政體制改革一個巨大的成就，但是我們怎么樣把它做好？我們從頭就要把它做好，怎么來做這個事情？首先我覺得專家評估或者公司來評估，我們怎么樣保證這些專家、這個公司他是公正的？就像我們的官員倒查一樣，你永遠(yuǎn)為他負(fù)責(zé)，能不能我們走制度化，法治化的道路，不管誰，或者專業(yè)的公司里面，你都永遠(yuǎn)要為你評估過的東西負(fù)責(zé)，什么時候查出來你的評估是不客觀的，有問題的，你要承擔(dān)責(zé)任。你真是評估者，你要負(fù)責(zé)的，不僅要為你評估的績效負(fù)責(zé)，你還要為自己永遠(yuǎn)負(fù)責(zé)，這一點(diǎn)非常重要，從頭我們就把這個事以制度化的方式把它做好，讓它再沒有空間去搞那些關(guān)系、腐敗；再一個我們還要發(fā)揮民間組織、社會組織的作用，發(fā)揮公眾的作用，我覺得公眾參與起來監(jiān)督力太強(qiáng)了。王儒林書記提的“六權(quán)治本”有一條合力監(jiān)督很好，要讓公眾力量發(fā)揮起來，在這第三方評估中發(fā)揮作用，他們是公正的，他們是客觀的，讓我們的公眾更好的了解這樣評估的東西，他們也能夠更科學(xué)地評估，普及一些知識給我們的公眾；還有個社會組織的作用；民間組織我覺得在西方有很多的經(jīng)驗(yàn)，我們可以把這些經(jīng)驗(yàn)更多的拿過來去借鑒。主持人：關(guān)注兩會，關(guān)注山西，非常感謝董教授做客人民網(wǎng)。我們下期節(jié)目再見。本文來源：http://www.lsjse.com/gongzuojihua/157115.html