黑龍江森工總局|省森工總局負(fù)責(zé)人談《黑龍江省國(guó)有重點(diǎn)林區(qū)條例》頒布實(shí)施
黑龍江日?qǐng)?bào)訊（記者 趙輝 馬一梅）關(guān)乎未來(lái)黑龍江省森工林區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速、良好發(fā)展的《黑龍江省國(guó)有重點(diǎn)林區(qū)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），經(jīng)黑龍江省十一屆人大常委會(huì)第三十三次會(huì)議表決通過(guò)，于2012年8月1日起，正式實(shí)施。《條例》的頒布實(shí)施，是黑龍江省森工林區(qū)160萬(wàn)人生產(chǎn)和生活中的大事。日前，記者就《條例》頒布實(shí)施的相關(guān)問(wèn)題，采訪了省森工總局黨委書記高金芳。
黑龍江省為什么要出臺(tái)《黑龍江省國(guó)有重點(diǎn)林區(qū)條例》這部地方性法規(guī)？它的立法背景是怎樣的？
黑龍江省森工林區(qū)，是國(guó)家四大國(guó)有林區(qū)之一，是全國(guó)面積最大的國(guó)有重點(diǎn)林區(qū)。整個(gè)黑龍江森工林區(qū)經(jīng)營(yíng)總面積達(dá)1009.8萬(wàn)公頃，占黑龍江省國(guó)土面積的近1/4，林業(yè)人口160.8萬(wàn)人，職工36.9萬(wàn)人。下轄伊春、牡丹江、松花江、合江4個(gè)林管局、40個(gè)林業(yè)局和木材綜合加工、林機(jī)修造、建筑施工、科研院所、森林調(diào)查、商糧服務(wù)、文教衛(wèi)生等140余個(gè)縣團(tuán)級(jí)以上企事業(yè)單位。
黑龍江省森工林區(qū)，是黑龍江省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要組成部分，在國(guó)家和黑龍江省的生態(tài)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，都有著不可替代的作用。
經(jīng)過(guò)60多年的艱苦創(chuàng)業(yè)，黑龍江省森工林區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，但還有許多問(wèn)題迫切需要立法解決，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
一是隨著國(guó)家對(duì)林業(yè)的重新定位，國(guó)有重點(diǎn)林區(qū)的性質(zhì)、地位和作用發(fā)生了根本性的變化。國(guó)有重點(diǎn)林區(qū)已經(jīng)成為生態(tài)建設(shè)的主體，主要任務(wù)由以木材生產(chǎn)為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鷳B(tài)保護(hù)和建設(shè)為主，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也由單一的木材經(jīng)濟(jì)走向多元的林區(qū)經(jīng)濟(jì)，國(guó)有重點(diǎn)林區(qū)的管理方式和管理對(duì)象都發(fā)生了變化，需要通過(guò)立法予以明確和規(guī)范。
二是國(guó)有重點(diǎn)林區(qū)具有區(qū)域性、社會(huì)性、系統(tǒng)性的特點(diǎn)，已經(jīng)形成了比較特殊的并經(jīng)實(shí)踐證明比較符合實(shí)際的管理模式。目前，林區(qū)公檢法司已經(jīng)自成體系，在行政執(zhí)法方面，雖然以“一事一議”的辦法，通過(guò)地方性法規(guī)，單項(xiàng)授權(quán)賦予了森工系統(tǒng)行政執(zhí)法職能，但仍有部分社會(huì)行政事務(wù)因尚未通過(guò)地方立法授權(quán)，處于管理空白狀態(tài)。對(duì)于這些領(lǐng)域的事務(wù)，如果仍然通過(guò)“一事一議”的方式解決，不僅會(huì)增加立法成本，也不符合依法行政的要求。因此，有必要通過(guò)立法，全面授予黑龍江省國(guó)有重點(diǎn)林區(qū)行政執(zhí)法權(quán)，同時(shí)進(jìn)一步明確其行政管理職責(zé)。
三是省委、省政府對(duì)黑龍江省國(guó)有重點(diǎn)林區(qū)的發(fā)展，歷來(lái)高度重視。近幾年來(lái)，林區(qū)依托資源優(yōu)勢(shì)和區(qū)位優(yōu)勢(shì)，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)取得了較快的發(fā)展。為了充分發(fā)揮林區(qū)在生態(tài)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用，應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法進(jìn)一步推動(dòng)森工林區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。
因此，針對(duì)林區(qū)發(fā)展實(shí)際，制定《黑龍江省國(guó)有重點(diǎn)林區(qū)條例》是十分必要的。
《條例》將于今年8月1日起正式實(shí)施，對(duì)黑龍江省森工林區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，有哪些重要意義？
在黑龍江省森工林區(qū)長(zhǎng)達(dá)60多年的開(kāi)發(fā)建設(shè)中，雖然總局、管局、林業(yè)局始終負(fù)責(zé)著區(qū)域性社會(huì)管理事務(wù)，但找不出一部法律、法規(guī)，能夠明確我們的體制和職能，這也是一直困擾著森工林區(qū)的一個(gè)關(guān)鍵性問(wèn)題。
近年來(lái)，我們探索了內(nèi)部政企分開(kāi)的改革模式，為管理體制改革找到了方向。這次被概括為四個(gè)“第一次”的《條例》的頒布實(shí)施，對(duì)黑龍江省森工林區(qū)的發(fā)展，具有十分重要的意義。
一是《條例》第一次以地方性法規(guī)的形式，明確了森工不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織，而且是具有社會(huì)職能、可以依法進(jìn)行行政管理的社會(huì)組織。
《條例》第五條第一款明確了黑龍江省森工林區(qū)的性質(zhì)和職能：“省森林工業(yè)總局是省人民政府對(duì)國(guó)有重點(diǎn)林區(qū)實(shí)施行政管理的主管部門，負(fù)責(zé)國(guó)有重點(diǎn)林區(qū)的行政執(zhí)法工作，行使國(guó)有重點(diǎn)林區(qū)的省級(jí)林業(yè)行政管理權(quán)和市級(jí)人民政府的行政執(zhí)法權(quán)”。
林管局、林業(yè)局的性質(zhì)和職能，也在后面的條款中得到了確認(rèn)。這些條款，真實(shí)地反映了黑龍江省森工林區(qū)這樣的特殊組織的屬性特點(diǎn)，確立了黑龍江省森工林區(qū)的體制定位。這對(duì)于明確黑龍江省森工林區(qū)的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化地位，對(duì)于林區(qū)自身的定位和發(fā)展，都具有指導(dǎo)性作用。
二是《條例》第一次以地方性法規(guī)的形式，明確了森工林區(qū)與地方政府的行政關(guān)系。
《條例》第六條第二款規(guī)定：“市、縣（市）人民政府及其所屬行政主管部門不再對(duì)國(guó)有重點(diǎn)林區(qū)履行行政管理和行政執(zhí)法職責(zé)……”這從立法的角度，明確了森工各級(jí)管理機(jī)構(gòu)與地方政府的行政關(guān)系，從根本上解決了交叉行政、重復(fù)執(zhí)法等問(wèn)題，為森工林區(qū)在加快發(fā)展中優(yōu)化發(fā)展環(huán)境、促進(jìn)區(qū)域合作共建，奠定了法理基礎(chǔ)。
三是《條例》第一次以地方性法規(guī)的形式，不僅授予了森工林區(qū)生態(tài)建設(shè)職能和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，更賦予了社會(huì)管理職能和社會(huì)管理權(quán)限。
這些權(quán)限，更有利于我們從發(fā)展現(xiàn)代林業(yè)、建設(shè)現(xiàn)代大森工、新森工的整體需要出發(fā)，統(tǒng)籌規(guī)劃林區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，使林區(qū)的生態(tài)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、文化建設(shè)等都能納入到法制化的軌道中。
對(duì)于森工林區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理體制，《條例》中特別做了明確。《條例》第九條規(guī)定：“國(guó)有重點(diǎn)林區(qū)實(shí)行區(qū)域管理、內(nèi)部政企分開(kāi)的體制”，使森工內(nèi)部的管理體制更接近實(shí)際、更科學(xué)、更完善、更穩(wěn)定。
四是《條例》第一次以地方性法規(guī)的形式明確了森工林區(qū)在全省的地位和應(yīng)得到的政策支持。
《條例》規(guī)定：“省人民政府應(yīng)當(dāng)將國(guó)有重點(diǎn)林區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展納入全省國(guó)民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃和投資計(jì)劃”，“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)支持國(guó)有重點(diǎn)林區(qū)的建設(shè)，為國(guó)有重點(diǎn)林區(qū)的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。”這就從根本上解決了黑龍江省森工林區(qū)的發(fā)展規(guī)劃、投資渠道、發(fā)展環(huán)境等問(wèn)題。
我們相信，這部法規(guī)通過(guò)在實(shí)踐中的進(jìn)一步貫徹和實(shí)施，可以為森工林區(qū)創(chuàng)造一個(gè)良好的法治環(huán)境和內(nèi)外部政治社會(huì)環(huán)境，有利于森工林區(qū)又好又快、更好更快發(fā)展。
《條例》的起草和出臺(tái)，為什么會(huì)歷時(shí)4年多的時(shí)間？
這體現(xiàn)了省委省政府對(duì)黑龍江省森工林區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展在決策上的高度重視；體現(xiàn)了省人大對(duì)法律法規(guī)出臺(tái)的嚴(yán)謹(jǐn)、嚴(yán)肅、高度負(fù)責(zé)的工作作風(fēng)；體現(xiàn)了省森工總局上下的高度認(rèn)識(shí)和認(rèn)真的工作態(tài)度。
2008年，黑龍江省政府法制辦將《條例》作為調(diào)研項(xiàng)目開(kāi)始啟動(dòng)。
2009年初，省森工總局全力以赴進(jìn)行《條例（草案）》的起草工作并提報(bào)省政府。隨后，《條例（草案）》作為省政府立法的正式項(xiàng)目，被正式提上了議事日程。省政府法制辦依照立法程序，會(huì)同省森工總局、省人大常委會(huì)法工委、農(nóng)林委深入多個(gè)市、縣和林業(yè)局了解情況，召開(kāi)了不同層次的座談會(huì)近20次，廣泛聽(tīng)取各個(gè)方面的意見(jiàn)，并會(huì)同省人大常委會(huì)相關(guān)委員會(huì)開(kāi)展了大量的調(diào)查論證工作，反復(fù)征求了各地市和省直各部門的意見(jiàn)。經(jīng)過(guò)反復(fù)修改、多次溝通、協(xié)調(diào)，省政府各有關(guān)部門的意見(jiàn)達(dá)成一致。
2011年11月初，省政府法制辦會(huì)同省人大法工委就《條例（草案）》的制定情況，專門向全國(guó)人大法工委和國(guó)務(wù)院法制辦做了匯報(bào)，得到了肯定和支持。
2012年2月17日，經(jīng)省政府第六十八次常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)，形成了《條例（草案）》。
2012年5月初，省人大常委委員對(duì)《條例（草案）》進(jìn)行了初審，提出了寶貴意見(jiàn)。省森工總局再次對(duì)草案進(jìn)行了完善修改。
2012年6月14日，《條例（草案）》在省十一屆人大常委會(huì)第三十三次會(huì)議上，順利表決通過(guò)。
應(yīng)該說(shuō)，《條例》在立法過(guò)程中，得到了方方面面的支持。省委書記、省人大主任吉炳軒，省人大副主任劉東輝、申立國(guó)等領(lǐng)導(dǎo)親自過(guò)問(wèn)并明確支持出臺(tái)這部法規(guī)；王憲魁省長(zhǎng)、劉國(guó)忠副省長(zhǎng)高度重視《條例》的制定工作，專門作出了重要批示，使立法中的矛盾和問(wèn)題得到了順利解決，有力地促進(jìn)了立法工作的進(jìn)程；省政府法制辦、省人大農(nóng)林委、法工委為法規(guī)的出臺(tái)做了大量工作，省委政研室、省政府研究室為《條例》的出臺(tái)，進(jìn)行了大量的基礎(chǔ)調(diào)研和向上提出建議等工作；哈爾濱市、佳木斯市、牡丹江市、伊春市等地方政府也對(duì)法規(guī)的出臺(tái)給予了大力支持。
在此，我代表省森工總局黨委、總局以及林區(qū)160萬(wàn)人民，向?yàn)椤稐l例》的出臺(tái)提供了真誠(chéng)幫助和巨大支持的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，向省委、省人大、省政府、全國(guó)人大法工委、國(guó)務(wù)院法制辦以及全省各市、縣，省直各部門表示衷心感謝！
《條例》主要從哪些方面對(duì)黑龍江省森工林區(qū)進(jìn)行了法律責(zé)任的規(guī)范和授權(quán)？
《條例》共8章53條，內(nèi)容基本涵蓋了林區(qū)的行政管理、生態(tài)保護(hù)、森林資源的經(jīng)營(yíng)管理、林區(qū)的社會(huì)建設(shè)、合作共建和政策支持以及法律責(zé)任等內(nèi)容。針對(duì)林區(qū)區(qū)域性、社會(huì)性、綜合性特征，重點(diǎn)規(guī)范了以下幾個(gè)方面內(nèi)容：
關(guān)于行政管理和行政執(zhí)法授權(quán)
根據(jù)林區(qū)行政管理和行業(yè)管理的實(shí)際需要，《條例》明確了省森工總局、林管局和林業(yè)局的行政管理和行政執(zhí)法工作?！稐l例》第五條規(guī)定：“省森林工業(yè)總局是省人民政府對(duì)國(guó)有重點(diǎn)林區(qū)實(shí)施行政管理的主管部門，行使國(guó)有重點(diǎn)林區(qū)的省級(jí)林業(yè)行政管理權(quán)和市級(jí)人民政府的行政執(zhí)法權(quán)；林業(yè)管理局受省森工總局及其所屬機(jī)構(gòu)的委托，行使相應(yīng)的行政執(zhí)法權(quán)，負(fù)責(zé)所轄區(qū)域的行政管理工作；林業(yè)局行使縣級(jí)人民政府的行政執(zhí)法權(quán)，負(fù)責(zé)所管區(qū)域的行政管理工作。”
關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)
一是建立保護(hù)區(qū)域。第十二條規(guī)定，在林區(qū)內(nèi)建立生態(tài)功能保護(hù)區(qū)域，組織實(shí)施全省重點(diǎn)林業(yè)生態(tài)工程和天然林保護(hù)工程。
二是提出保護(hù)措施。第十四條重申了國(guó)家一、二級(jí)樹(shù)種保護(hù)的具體要求，同時(shí)第十六條、第十七條、第十九條、第二十條對(duì)于林區(qū)生態(tài)保護(hù)相關(guān)的水資源保護(hù)、水土保持、病蟲害防治以及野生動(dòng)植物保護(hù)等方面進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)定。
三是強(qiáng)調(diào)了禁止行為。第二十二條規(guī)定，林區(qū)內(nèi)禁止實(shí)施破壞森林資源和林區(qū)生態(tài)環(huán)境的行為種類。
關(guān)于森林資源經(jīng)營(yíng)管理
一是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。第二十四條規(guī)定，林區(qū)應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)由林業(yè)經(jīng)濟(jì)向林區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。
二是嚴(yán)格林木管理。第二十六條至二十八條對(duì)林木的采伐、運(yùn)輸以及加工等活動(dòng)做了嚴(yán)格規(guī)定。
三是明確管護(hù)責(zé)任。第二十九條規(guī)定，林區(qū)應(yīng)當(dāng)實(shí)行森林資源管護(hù)制度，第三十九條規(guī)定，在林區(qū)范圍內(nèi)從事多種經(jīng)營(yíng)等生產(chǎn)活動(dòng)的，不得影響森林資源的管理和保護(hù)。
由我們起草的《黑龍江省國(guó)有重點(diǎn)林區(qū)森林資源管護(hù)管理?xiàng)l例》，日前也正式啟動(dòng)，正配合省政府省人大有關(guān)部門進(jìn)行省外和省內(nèi)調(diào)研。
關(guān)于社會(huì)建設(shè)
一是推進(jìn)公益事業(yè)。按照統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)布局的原則，將林區(qū)各項(xiàng)公益事業(yè)納入全省相關(guān)的事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，逐步擴(kuò)大公共財(cái)政資金支持覆蓋面，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與興辦公益事業(yè)。建立和完善公共安全體制和機(jī)制，保障公共安全和社會(huì)穩(wěn)定。
二是健全社會(huì)保障。要求健全社會(huì)救助制度，發(fā)展社會(huì)福利和慈善事業(yè)。
三是強(qiáng)調(diào)社區(qū)建設(shè)。林區(qū)小城鎮(zhèn)設(shè)立居民委員會(huì)等基層群眾性自治組織，實(shí)行居民自治。
四是加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。林區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理，應(yīng)當(dāng)納入全省總體規(guī)劃，在省政府及有關(guān)主管部門的指導(dǎo)和監(jiān)督下，由林區(qū)主管部門組織實(shí)施。
關(guān)于合作共建
一是建立協(xié)商機(jī)制。林業(yè)局與市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)建立區(qū)域合作共建的協(xié)商機(jī)制，協(xié)商規(guī)劃、建設(shè)和管理中的重大問(wèn)題，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。
二是實(shí)現(xiàn)資源共享。林業(yè)局與地方毗鄰或者交叉的小城鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)按照統(tǒng)一規(guī)劃，分區(qū)建設(shè)、區(qū)域合作、協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，聯(lián)合進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)資源共享，避免重復(fù)建設(shè)；在林區(qū)興辦的教育、科技、文化、衛(wèi)生醫(yī)療等各項(xiàng)社會(huì)公共服務(wù)事業(yè)，應(yīng)當(dāng)與所在地的地方人民政府建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的合作關(guān)系。
三是明確政策支持?？h以上人民政府制定或者在本行政區(qū)域內(nèi)實(shí)施的稅收等優(yōu)惠政策，同樣適用于林區(qū)，支持林區(qū)通過(guò)招商引資等措施引進(jìn)項(xiàng)目。（編輯：伊琳）