[關于實行黨風廉政建設責任制的規定]關于實行和完善領導干部辭職制的實踐與思考
實行領導干部辭職制是深化干部人事制度改革的一項重要內容，對建立干部能上能下的管理機制，推進領導班子的勤政廉政建設，強化領導干部的責任意識、進取意識和自律意識有著十分重要的意義。自2002年以來，我縣對領導干部辭職制進行了積極探索，取得了一定成效。至今共有7名領導干部辭職，28名領導干部被扣分（我們規定三年內扣滿7分者必須辭職），在干部群眾中引起較大反響。 一、主要做法 （一）制定標準，使辭職制實行有一個客觀的依據 實行領導干部辭職制，首先要制定一個客觀標準。為此，我縣于2002年制定出臺了《關于領導干部免職、辭職、降職制度的暫行規定》，規定領導干部有思想政治素質、工作能力水平、黨風廉政建設、群眾公認度、身體健康等五個方面25種情形之一的，不適應、不勝任、不適宜繼續擔任領導職務的應當辭職。我們在采取定性與定量相結合、普遍性與特殊性相結合，細化辭職認定標準，明確辭職情形的同時，還推出了辭職扣分辦法，規定領導干部有23種情節輕微的違規行為的，按規定檔次扣1—3分，三年內累計扣分達到7分的，應當辭職。 （二）把好環節，使辭職制實行做到科學規范操作 辭職制政策性、敏感性強，在具體操作過程中我們切實把好以下五個環節。一是把好事實核實環節。對擬辭職對象或扣分對象，反復聽情況，仔細區分集體責任與個人責任、主觀原因與客觀原因，增強真實性和準確性。二是把好醞釀環節。在核實的基礎上，通過核實小組、組織部部務會議、縣委書記辦公會議對擬辭職對象或扣分對象逐級進行醞釀。三是把好決定環節。根據醞釀情況，列出擬辭職對象或扣分對象及理由，提交縣委常委會討論決定?？h委常委會在討論過程中，充分發揚民主，在形成比較一致的意見后作出決定。四是把好談話環節。組織作出處理決定后，由部領導找辭職對象或扣分對象逐一進行談話。談話中對干部作出客觀公正的評價，既肯定其成績，又指出其不足；既對干部進行鼓勵，又緩解干部的消極情緒。五是把好跟蹤管理環節。建立回訪制度，形成相關檔案。部領導定期找辭職對象或扣分對象談話，了解他們內心思想，做好教育提高工作；辭職對象或扣分對象所在黨組織認真配合做好思想工作，及時匯報有關情況；在干部考核中，著重考核被辭職對象或扣分對象的整改情況。 （三）拓展渠道，為辭職制實行提供多種途徑 為確保辭職制的實行，我們十分注重拓展信息收集渠道。一是做好年度、屆中、屆末考核工作。去年，我縣相繼制定出臺了鎮鄉、街道和縣級機關部門領導班子及其成員政績考核辦法，初步建立起科學的考核評價體系。同時，我們還建立領導干部述職述廉制度，結合年度、屆中、屆末考核，領導班子及其成員需在考核大會上進行述職述廉，由廣大干部群眾進行民主評議。二是從平時對干部的監督管理中發現有關情況。如通過對群眾舉報電話和信訪件的核實，發現領導干部存在的問題。三是建立健全干部監督的有關配套制度。建立干部監督聯系通報制度，定期召開會議，互相通報情況。抓好領導干部經濟責任審計工作，實行領導干部離任經濟事項交接制度，完善領導干部經濟責任審計評價體系，加強對審計結果的運用。建立巡視工作制度，加強對領導班子及其成員特別是黨政主要負責人的監督。 二、存在的問題 我縣實行的領導干部辭職制，對進一步建立完善領導干部正常退出機制，解決干部“能下”問題以及強化干部的監督管理和優化干部資源配置發揮了積極作用。在實踐中，我們也發現了一些問題，今后需要認真加以研究解決。 （一）一些干部群眾思想觀念還存在偏差 實行辭職制的理想條件是領導干部有很強的自覺性，在出現過失、過錯時能深感自責，并主動提出辭職。然而，由于我國經歷了漫長的封建社會，官本位意識在人們的頭腦中根深蒂固，官升則榮、官降則辱的舊觀念還有較大市場。許多人往往把職務升降、權力大小作為衡量干部成功與否的標志，有的甚至對辭職的干部另眼相看。領導干部辭職后，往往還會遇到職務待遇下降等問題。考慮這樣的現實情況，有的領導干部不想辭職、不愿辭職。群眾的思想觀念在相當程度上制約著辭職制的實行，領導干部思想認識更是直接左右著個人的辭職行為。應當說，經過這幾年干部人事制度改革，領導干部的“官”念有所轉變，大多數領導干部在思想上對辭職制表示理解和贊同。但是一旦改革真正落到自己頭上，不少領導干部還是有想法。有的認為“辛辛苦苦了多年，沒有功勞也有苦勞，到現在還拿我開刀”。正因為如此，導致有些干部難以心平氣和地辭職退出。目前，絕大多數的辭職行為是辭職者在組織的引導、外部壓力的推動之下作出的。 （二）辭職的適用情形和認定標準有待進一步完善 辭職制作為一項重要的干部監督管理制度，從其內在要求來說，需要制定完善的各種辭職類型的具體適用情形和認定標準。理由如下：第一，有利于組織（人事）部門對領導干部有關行為進行準確認定，作出恰當處理，避免責任追究過程中出現重咎輕責、輕咎重責的情況。第二，有利于領導干部進行自我管理、自我評價。制定辭職的適用情形和認定標準，在一定程度上能促進領導干部盡職盡責、自重自警。事后也能使領導干部對失職行為進行“對號入座”，作出合理的自我評價，形成“不辭職不行”的心理準備，從而在一定程度上減少阻力。第三，有利于群眾對領導干部的行為進行監督、評價，形成輿論力量，推動領導干部辭職退出。 從目前各地的做法來看，實行辭職制在適用情形和認定標準方面還存在不夠完善之處。主要體現在以下兩方面：一是自愿辭職、責令辭職的內涵和外延不明晰，在實踐中不容易區分彼此的適用情形。多數地方采用列舉自愿辭職或責令辭職的各種情形，但沒有對自愿辭職、責令辭職的內涵和外延作進一步明確。比如，自愿辭職中的“個人原因或其他原因”到底指哪些原因，責令辭職中的“不再適合擔任現職”到底指哪些方面“不再適合”，兩者的適用情形又是什么？二是定性標準在實際操作中比較難把握。例如，怎樣的損失方可稱為“重大損失”？怎樣的影響才算是“惡劣影響”？對于這些事關領導干部“進退”的定性標準，在實際操作中很難把握好分寸。 （三）配套制度還不夠健全 從某種程度上說，現在所推行的辭職制更像是組織（人事）部門主導的責任追究制，辭職行為大多是辭職者在迫不得已的形勢下作出的。這就需要我們不斷加強各種配套制度建設，而現有的配套制度并非十分完善，這在一定程度上影響辭職制的成效。一是崗位職責規范和考評機制有待于健全。我國尚缺乏比較明確、具體的職權分類體系，上下左右之間、特別是上下之間職權邊界比較模糊，責任追究起來比較困難。現有的考評機制有時還不能全面、公正、客觀地反映干部履行職責的情況，這為組織認定是否適合現任崗位帶來一定難度。二是領導干部辭職后安置還需完善。對于自愿辭職、引咎辭職、責令辭職的領導干部來說，存在一個再安排問題。領導干部辭職的原因、造成過錯的主客觀條件各不相同，需要考慮的因素很多，如何區別情況做好安置工作，是推行辭職制過程中需要加以解決的重要問題之一。三是輿論監督渠道還不夠暢通。在領導干部還缺乏主動辭職意識的情況下，要推進辭職制必須加強輿論監督，對相關責任人進行問責，促進領導干部辭職退出。目前，由于群眾對領導干部履行職責的情況了解得不多、不深，很難形成強大的輿論力量。 三、對完善辭職制的幾點思考 實行領導干部辭職制涉及干部考核、教育、監督、管理等方方面面，單靠在某一方面單兵挺進，往往事倍功半。只有整體聯動，才能取得良好成效。 （一）做好思想工作，為實行辭職制提供良好氛圍 轉變干部群眾的思想觀念對辭職制的順利實行至關重要。我們要從加強思想工作上下工夫，努力排除制約辭職制實行的思想障礙。一是做深做細思想政治工作。在當前的社會環境下，引咎辭職、責令辭職的領導干部一般會出現心理落差，因此，對引咎辭職、責令辭職的領導干部要深入細致地做好思想工作。黨委領導或組織部門分管領導要找其談話，實事求是地指出其存在的缺點和問題，提出努力方向，教育和引導辭職者總結教訓，放下包袱，振作精神。到新單位后，單位領導要進行談心交流，使其消除思想顧慮，大膽開展工作。二是提高領導干部從政道德水準。能否做到主動辭職，關鍵取決于領導干部自身的從政道德修養。要加強領導干部職業道德建設和思想作風建設，不斷提高領導干部自身的政治道德素質，把從外部力量推動的辭職行為逐步轉變到以內心從政理念驅使的自覺行動，使其在工作出現嚴重失誤，人民群眾的利益遭到嚴重損害的情況下，能主動進行自我追究，辭職補過，取信于民。三是加強輿論宣傳工作，更新群眾的思想觀念。要加強社會主義民主政治建設，消除傳統文化中的特權思想殘余，淡化群眾的官本位意識。同時加強宣傳，引導群眾以更寬容的眼光看待干部的進退去留，為辭職者提供寬松的社會環境。 （二）完善適用情形和認定標準 辭職制是我國干部人事制度改革過程中出現的新生事物，現在還處于探索和完善階段。我們認為，完善充實辭職的適用情形和認定標準，應當貫徹黨管干部、群眾公認的原則，遵循中央出臺的《黨政領導干部辭職暫行規定》精神，與現有的干部人事制度相銜接，使之具有科學性、可操作性。 1、適當放寬自愿辭職的適用情形。我們認為，自愿辭職的適用情形宜寬不宜窄。對此我們是基于這樣考慮的：當前辭職制剛剛起步，領導干部對辭職也需要一個接受、適應過程。相對而言，自愿辭職方式比較體面，容易被辭職者接受，能減少干部“下”的阻力。據省委組織部2003年關于建立干部正常退出機制問題的問卷調查結果顯示，在對退休、自愿辭職等15項干部正常退出方式進行重要性選擇時，選擇“自愿辭職”的人數最多，占55.4%。如果自愿辭職適用范圍界定適當放寬一些，口子開大一點，可以使更多不愿意在現任崗位工作或不適應現任崗位的領導干部平穩退出，疏通領導干部“下”的出口。這與辭職制“推進領導干部能上能下”的功能定位是相吻合的。因此，我們認為，領導干部有下列情形之一的，可以提出自愿辭職：（1）因個人健康原因，不能適應現任職務的；（2）因個人事業另有發展，不愿繼續在現任崗位工作的：（3）個人認為性格、品德、聲譽與現任職務不相配的；（4）認為個人工作能力不濟，力不從心的；（5）因工作上多次出現情節輕微的失誤，個人認為不宜擔任現任職務的；（6）其他原因。 2、分清自愿辭職與引咎辭職、責令辭職的界限。自愿辭職適用范圍適當放寬后，具體運用時容易與引咎辭職、責令辭職相混淆，因此實際操作中要把握好“度”，分清彼此間的界限。通過分析歸納，我們認為把“造成不良后果的嚴重程度”作為標準，可以區分彼此間的界限。“不良后果”包括政治上損失和物質經濟上損失。政治上損失是指引起強烈的民憤，致使人民群眾對黨和政府的信任感下降或者引發不穩定因素影響正常的社會秩序；物質經濟上損失是指財產受損、人員傷亡。例如，某位領導干部以個人品德上的“瑕疵”或因工作上的失誤提出自愿辭職，情節較輕的，應予準許。情節較重，社會反響強烈的，甚至引起群眾對立情緒的，不能網開一面，必須以引咎辭職或責令辭職的方式使其退出現任崗位，承擔起化解和疏導群眾不滿情緒，挽回影響的責任。 3、明確引咎辭職和責令辭職的適用情形。從《黨政領導干部辭職暫行規定》對引咎辭職、責令辭職所下的定義和列舉的八種情形來看，引咎辭職主要適用于三種情況：一是工作嚴重失誤，領導干部個人由于受客觀條件的影響和自身能力水平的制約而造成重大損失或惡劣影響；二是工作嚴重失職，領導干部不負責任、不履行或不正確履行職責而造成重大損失或惡劣影響；三是對重大事故負有主要領導責任。責令辭職主要適用于兩種情況：一是領導干部應當引咎辭職而不提出辭職的；二是任免機關認定其已不再適合擔任現職的。我們認為，認定領導干部是否適合擔任現職的依據是看其是否符合黨的領導干部的基本要求，因此，在制定責令辭職的適用情形時，要把“政治上靠得住、工作上有本事、作風上過得硬”作為評價領導干部是否適合現職的根本標準。故此，領導干部有下列情形之一的，應當責令辭職：（1）組織觀念不強，在領導班子中鬧無原則糾紛，嚴重影響班子團結，經教育仍不改正的：（2）執行上級決定不力，致使一些正確的決策在規定期限內得不到落實，給全局工作造成嚴重影響的；（3）在急難險重任務面前和事關人民生命財產安危時畏縮不前，臨陣脫逃的；（4）工作能力較差，不能完成年度工作目標的；（5）工作作風方面存在比較嚴重問題，在群眾中反映較差的；（6）做出嚴重違反社會公德或其他與領導干部身份不相符合的，在群眾中產生較大影響的；（7）被誡免的干部，誡免期滿無明顯改進或一年內兩次被誡免的；（8）因自身原因受黨內嚴重警告或行政記大過處分的；（9）有其他應當引咎辭職的情形的；（10）應當引咎辭職而不提出辭職申請的。 4、探索完善認定標準。充實完善認定標準是實行辭職制的關鍵，同時也是難點。我們可嘗試采取以下辦法，使定性標準適度合理，易于操作：（1）制定科學、合理的量化標準。對“重大損失、巨大損失”等能夠量化的認定標準，可結合本地的實際，在統計分析、廣泛征求干部群眾意見的基礎上，確定“重大損失、巨大損失”的“金額、人員傷亡”的具體標準。為了體現“從嚴治黨、從嚴治政”的要求，我們認為，引咎辭職所確定的“重大損失、巨大損失”認定標準要嚴于紀檢（監察）、司法部門的認定標準。對“惡劣影響”等不可量化的定性標準，我們可尋找有代表性、因果關聯程度大的間接標準來衡量。比如，“是否發生群體性靜坐、圍攻、越級上訪或者群體性沖突事件”、“是否被全國性、省級媒體曝光”、“是否被上級部門作為反面典型通報”、“是否有人大代表、政協委員提出質詢”等事件來衡量。（2）實行扣分制。一般來說，領導干部出現嚴重失職的現象畢竟少數，更多地表現為日常工作、生活中小節方面的過錯。如果領導干部出現輕微的違規行為，就對其按規定檔次進行量化扣分，如在一定時間內累計達到一定分數，則必須辭職。由于扣分制著眼于領導干部日常表現，注重量的積累，就更能為組織部門認定領導干部是否適合擔任現職提供直觀依據，使那些“大錯不犯、小錯不斷”、政績平平的干部平穩退出。 （三）整體跟進，為辭職制實行提供制度支撐 1、建立健全崗位職責規范體系和科學的考核評價機制。建立健全領導干部的崗位職責規范體系和科學的考評機制，是認定責任歸屬、責任大小的前提和基礎，是判斷領導干部是否適合擔任現任職務的重要依據。我們認為應從以下三方面著手，建立健全領導干部的崗位職責規范體系和科學的考評機制：（1）理清部門之間的關系。要以深化機構改革為契機，劃清各個部門的職責界限，合理賦權，防止職能交叉、多頭管理、權責脫節的情況。（2）健全單位內部崗位責任制。根據各個單位工作職能，按照權責一致、層級管理的原則，從“指揮部署，抓好落實，操作辦理”三個層面進行分解，明確本單位內部主要領導崗位、副職領導崗位、一般干部崗位的權責范圍、工作內容、工作業績，建立起層次分明、上下銜接緊密、邊界清晰的責任規范體系。（3）探索領導干部工作失誤、行為過錯月度記實法。每月底，單位主要領導對本單位領導班子成員在本月中出現的影響工作、影響單位形象等行為過錯作扼要如實記錄，上級分管領導對分管單位主要領導進行記錄。組織（人事）部門結合年度、屆中、屆末考核，對領導干部的過錯行為進行核實認定，并與扣分制配套實施，使不適合現任崗位的干部信服地“下”來。 2、做好辭職干部的善后工作。做好辭職者的善后工作，直接關系辭職者自身政治、經濟利益，關系到辭職制能否順利推行。對于領導干部辭職后安排，我們認為首先要區別不同辭職類型，作出原則性規定：自愿辭職和引咎辭職的領導干部，任職時間滿一定期限的（如我縣規定自愿辭職為四周年，引咎辭職為六周年），可視情保留原職級待遇，當年年度考核不得評優秀；責令辭職的領導干部，應降低一個職務安排。引咎辭職、責令辭職的領導干部構成違紀違法的，要根據紀檢、監察部門的結論，降低或免去相應的級別、職務。對辭職后在新的工作崗位工作一年以上，成績突出，符合提拔任用條件的，可重新提拔擔任領導職務。其次要對同一辭職類型進行具體分析，避免“一刀切”，安排時努力做到公平公正。一要看結果，分清承擔責任的類型、損失的大小、影響的嚴重程度，區別過錯輕重。二要看過程，區別行為性質。分析引起重大損失是由于主觀過失的原因，還是工作經驗不足履行職責不到位的原因。過錯發生后，是否積極采取措施，減少損失；是否主動自責，提出辭職。三要看客觀條件，區別工作基礎和外部環境，分清是前任留下的隱患，還是任期內出現的新問題。四要看個人的自身條件，做到人崗相適。對思想品德好，進取精神強，但缺乏領導經驗的干部，安排他們到條件艱苦的地方接受鍛煉，積累經驗；對事業心和責任感強，但缺乏領導能力的業務型干部，調整到業務較強的工作崗位，發揮他們的專長。 3、進一步拓展群眾知情監督渠道。一是推進黨務、政務公開工作。依托黨政機關電子信息平臺，擴大政務、黨務公開的范圍，增加信息量，公開領導干部的崗位職責、工作要求和工作業績，使群眾了解到領導干部應該做什么，做得怎么樣，有無嚴重失職。二是加強新聞監督。在堅持正確輿論導向的前提下，發揮新聞監督時效性強、覆蓋面廣、影響大的特點，積極為新聞媒體參與監督創造條件，對那些人民群眾反響強烈的不作為、亂作為行為進行曝光，形成輿論壓力，使相關領導干部卸職下臺。